Längst überfällig

Über unabhängige Beschwerdestellen gegen Polizeigewalt

Louise Majetschak und Eva Ritte

In den vergangenen Jahren wurde Deutschland wiederholt von Berichten über massives polizeiliches Fehlverhalten erschüttert, nicht zuletzt im Zuge der politischen Aufarbeitung der NSU-Morde. Schon 1996 empfahl der UN-Menschenrechtsausschuss die Einrichtung einer unabhängigen Beschwerdestelle für Betroffene von Polizeigewalt in Deutschland.[1] Unter polizeilichen Beschwerdestellen werden unabhängige Mechanismen zur Untersuchung von Beschwerden über Polizeigewalt verstanden. Gewalt meint hier nicht nur körperliche Misshandlungen, sondern auch nicht-physische Formen von Gewalt wie z.B. Diskriminierungen. Auch nichtstaatliche Menschenrechtsorganisationen wie Amnesty International fordern schon lange Maßnahmen gegen die Straflosigkeit von Polizeigewalt in Deutschland.[2]

1. Welche rechtlichen Anforderungen gibt es an den Umgang mit Beschwerden?

Das Recht auf wirksame Beschwerde ist in Artikel 2 Absatz 3 des UN-Zivilpaktes und Artikel 13 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) niedergelegt. Dieses Recht muss auch und gerade in Fällen von Menschenrechtsverletzungen durch Polizist*innen garantiert werden. Zudem verpflichten Artikel 7 des UN-Zivilpakts (Folter- und Misshandlungsverbot) sowie Artikel 2 (Recht auf Leben) und 3 (Folter- und Misshandlungsverbot) der EMRK den Staat zu einer unabhängigen Untersuchung von polizeilicher Gewalt.[3]

Doch was bedeutet Unabhängigkeit? Eine unabhängige Beschwerdestelle muss nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) zumindest unabhängig von unmittelbaren Kolleg*innen sowie hierarchischen und persönlichen Abhängigkeiten im Verhältnis zur Polizei agieren. Zudem müssen Beschwerdestellen in der Öffentlichkeit als unparteiisch wahrgenommen werden, denn bei der Einrichtung einer Beschwerdestelle geht es nicht zuletzt darum, das Vertrauen von Bürger*innen in die Polizei und den Rechtsstaat aufrechtzuerhalten bzw. zu etablieren.

Aufgrund des Menschenrechts auf effektiven Rechtsschutz, das u.a. in Artikel 13 der EMRK rechtlich verankert ist, muss eine Beschwerdestelle darüber hinaus angemessen ausgestaltet sein. Das bedeutet, dass sie über kompetentes Personal und adäquate Ressourcen verfügen muss. Zwischen der Unabhängigkeit und der Angemessenheit einer Beschwerdestelle kann es zu Spannungen im Hinblick darauf kommen, dass bei der Ermittlung von Beschwerden polizeiliches Fachwissen und Befugnisse von Nöten sind, aber gerade unabhängig von bereits erwähnten polizeilichen Abhängigkeitsstrukturen ermittelt werden soll.

2. Was gibt es bereits in Deutschland?

In Deutschland existiert bis dato keine unabhängige Untersuchungsstelle auf Bundesebene, die diesen Anforderungen genügen würde. Zwar wird von der Bundesregierung regelmäßig behauptet, eine effektive Rechtsdurchsetzung sei bereits durch die bestehenden Strukturen gewährleistet.[4] Man muss jedoch beachten, dass mehr als 90 Prozent aller Ermittlungen zu Anzeigen wegen Körperverletzung im Amt (§ 340 StGB) und zu Aussetzung (§ 221 StGB) gegen Polizist*innen eingestellt werden.[5] Aufgrund des Nähe- und Abhängigkeitsverhältnisses zwischen Staatsanwaltschaft und Polizei in Deutschland scheinen diese Zahlen symptomatisch für einen nicht effektiven Rechtsschutz zu sein. Ebenfalls muss davon ausgegangen werden, dass aufgrund der geringen Erfolgsaussichten zahlreiche Fälle gar nicht erst zur Anzeige gebracht werden. Von Beratungsstellen wird zudem darauf hingewiesen, dass auf Anzeigen gegen Polizist*innen nicht selten mit Anzeigen gegen die Betroffenen, z.B. wegen Widerstand gegen Vollstreckungsbeamte reagiert wird.[6] Eine unabhängige Stelle zur Untersuchung relevanter Vorfälle könnte diese Tendenz mindern und insbesondere Menschen mit geringer Beschwerdemacht (z.B. aufgrund von geringem Einkommen, mangelnden Sprachkenntnissen, körperlichen und geistigen Beeinträchtigungen) zu ihren Rechten verhelfen. So sprachen sich die Fraktionen von SPD, Bündnis 90/Die Grünen und DIE LINKE im NSU-Untersuchungsausschuss für die Errichtung von Polizei-Beschwerdestellen aus.[7] Ein Gesetzesentwurf auf Bundesebene wurde im März 2015 von der Fraktion Die Linke in den Bundestag eingebracht.[8]

Schon 1995 wurde in Hamburg ein Gesetzesentwurf für einen Polizeibeauftragten vorgelegt, der jedoch nicht verabschiedet wurde.[9] In zahlreichen Landesparlamenten werden seitdem entsprechende Vorhaben diskutiert.

In Rheinland-Pfalz gibt es seit 2014 einen Beauftragten für die Landespolizei.[10] Dieser ist zur Wahrung seiner Unabhängigkeit nicht im Innenministerium angesiedelt, sondern beim Bürgerbeauftragten.[11] Polizist*innen sowie Bürger*innen können sich mit Beschwerden an ihn wenden.[12] Im ersten Jahr seiner Tätigkeit gingen 83 Beschwerden bei ihm ein, davon 54 von Bürger*innen.[13] Es muss jedoch beachtet werden, dass es einige Zeit braucht, bis eine breite Öffentlichkeit von einer solchen neuen Institution Kenntnis erlangt. Im Tätigkeitsbericht 2014/15 schreibt der Beauftragte für die Landespolizei, dass viele der Beschwerdesteller*innen positiv darauf reagiert hätten, ihr Anliegen vor einer polizei-externen Stelle vortragen zu können.[14]

Schön wär es. Unabhängige Beschwerdestellen gibt es in Deutschland noch nicht einmal in 200 Meilen Entfernung

Flickr/Loonyhiker (CC BY-NC-ND 2.0)

3. Über den Tellerrand…

Wie genau eine unabhängige polizeiliche Beschwerdestelle aufgebaut und ausgestaltet werden kann, um effektiven Schutz für Betroffene zu gewährleisten, wird im internationalen Vergleich unterschiedlich beantwortet. Zwei Modelle stehen im Mittelpunkt der Diskussion: Zum einen wird die Einrichtung sogenannter Ermittlungsstellen vorgeschlagen. Dies sind Stellen, die mutmaßliche Polizeidelikte unter Sachleitung der Staatsanwaltschaft aufklären sollen. Als Ermittlungsstelle wäre beispielsweise die Einrichtung einer neuen polizeilichen Ermittlungseinheit denkbar, die mit strafprozessualen Befugnissen ausgestattet und damit auch gerüstet wäre, gegen Polizeigewalt zu ermitteln[15]. Zum anderen wird die Einrichtung von Ombudsstellen vorgeschlagen. Alternativ oder ergänzend zu Ermittlungsstellen könnten sie auch bei nicht-strafbarem Verhalten tätig werden. Die aus den Ermittlungen resultierenden Ergebnisse von strafrechtlicher Relevanz könnten dann an die Staatsanwaltschaft weitergegeben werden. Wichtig ist hier, dass eine Ombudsstelle nur dann effektive Arbeit leisten und Vertrauen in der Bevölkerung gewinnen kann, wenn sie frei von exekutiven Weisungen agiert.

In jedem Fall muss eine Beschwerdestelle unmittelbar und barrierefrei für alle Menschen zugänglich sein. Außerdem sollten ihr, um effektiven Rechtsschutz zu gewährleisten, die Akteneinsicht, die Befragung von ZeugInnen und die unangemeldete Inspektion von polizeilichen Ermittlungen als Befugnisse zugesprochen werden. Eine Verpflichtung von polizeilichen sowie sonstigen Stellen zur Amtshilfe ist jedenfalls wünschenswert.

Die Humboldt Law Clinic Grund- und Menschenrechte hat es sich, unterstützt durch den Rechtsanwalt Carsten Ilius, zur Aufgabe gemacht, den hier skizzierten Fragen weiter nachzugehen und wird voraussichtlich Ende 2016 die Ergebnisse des Projekts vorlegen.[16]

Louise Majetschak und Eva Ritte sind TeilnehmerInnen des aktuellen Zyklus der Humboldt Law Clinic. Diese verfolgt ein Lehrkonzept, das bereits in einem frühen Stadium der juristischen Ausbildung die wissenschaftlichTätigkeit mit praktischen Erfahrungen verbindet. Studierende Arbeiten an konkreten Fällen. Der thematische Schwerpunkt der Humboldt Law Clinic liegt im Feld von Grund- und Menschenrechten.

Anmerkungen

[1] N, Human Rights Committee, „Concluding Observations of the Human Rights Committee – Germany,“ CCPR/C/79/Add. 73, 08.11.1996, Ziffer 11.

[2] Amnesty International Deutschland, „Kampagne: Mehr Verantwortung bei der Polizei,“ http://www.amnestypolizei.de/kampagne/mission.html, (27.01.2016).

[3] Zum Zivilpakt siehe UN, Human Rights Committee, „General comment No. 20. Article 7 (Prohibition of torture, or other cruel, inhuman or degrading treatment or punishment),“ CCPR/GEC/6621, 10.03.1992, Ziffer 14; zur EMRK siehe beispielsweise EGMR, „McCann gegen Vereinigtes Königreich,“ Urteil vom 20.02.1995, Antragsnummer 17/1994/464/545; EGMR, „Nachova gegen Bulgarien,“ Urteil vom 06.07.2005, Antragsnummern 43577/98 und 43579/98; EGMR, „Zelilof gegen Griechenland,“ Urteil vom 24.05.2007, Antragsnummer 17060/03.

[4] Vgl. u.a. Bundesministerium der Justiz, „Sechster Staatenbericht der Bundesrepublik Deutschland nach Art. 40 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte 2010,“ 31.03.2010, Ziffern 135-140.

[5] Singelnstein, Tobias, „Körperverletzung im Amt durch Polizisten und die Erledigungspraxis der Staatsanwaltschaften - aus empirischer und strafprozessualer Sicht,“ in: Neue Kriminalpolitik 26 (1), S. 15–27.

[6] Belastbare wissenschaftliche Untersuchungen dazu liegen – soweit ersichtlich – bisher für Deutschland nicht vor.

[7] Deutscher Bundestag Drucksache 17/14600, „Beschlussempfehlung und Bericht des 2. Untersuchungsausschusses nach Artikel 44 des Grundgesetzes,“ 22.08.2013, S. 861 (gemeinsame Empfehlung zur „Fehlerkultur“), S. 823 (Sachverständige Barbara John und Günter Schicht), S. 892 (SPD), S. 981 (DIE LINKE), S. 1019 (Bündnis 90/Die Grünen).

[8] Deutscher Bundestag Drucksache 18/4450.

[9] Eric Töpfer, „Unabhängige Polizei-Beschwerdestellen: Eckpunkte für ihre Ausgestaltung,“ Deutsches Institut für Menschenrechte, Policy Paper 27, Dezember 2014, S. 7.

[10] Der Bürgerbeauftragte des Landes Rheinland-Pfalz und der Beauftragte für die Landespolizei, http://www.derbuergerbeauftragte.rlp.de (29.01.2016).

[11] Der Beauftragte für die Landespolizei Rheinland-Pfalz, Tätigkeitsbericht 2014/2015, S. 10, 44.

[12] Ebd., S. 12.

[13] Ebd., S. 17.

[14] Ebd., S. 21, 47.

[15] Töpfer, Eric, „Unabhängige Polizei-Beschwerdestellen“ (12/2014), Deutsches Institut für Menschenrechte: www.institut-fuer-menschenrechte.de/uploads/tx_commerce/Unabhaengige_Polizei_Beschwerdestellen.pdf, S. 12; 3.3.

[16] Humboldt Law Clinic Grund- und Menschenrechte, http://hlcmr.de/ (29.01.2016).

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